政府规划设计，企业投资建设——新型城镇化的“横店模式”-尊龙游戏旗舰厅官网

横店兔旅行网：横店镇位于浙江省东阳市南部，2013年城镇建成区面积14平方公里，常住人口10.5万，实现税收19.6亿元，城镇居民人均可支配收入超过3.5万元。横店镇区道路长216公里，镇区交通便捷；拥有星级宾馆11家，各类商户6000余家；自来水厂、污水处理厂等城市基础设施完备，学校、医院等城市公共服务设施俱全，还建有横店大学（现横店影视职业学院），横店已基本具备了城市所应有的功能和形态。
       横店从一个只有一条不足百米的街道，发展到今天一个充满活力、初具规模的小城市，其背后的主要资金来源不是政府财政资金，而是来自于横店集团，一个民营企业。横店集团是横店城镇基础设施和公共服务设施的主要建设者和运营商。横店企业建镇的做法对各地在新型城镇化发展进程中，拓宽城镇基础设施和公共服务设施建设融资渠道，实行“小政府、大市场”的运作等方面有积极的借鉴作用。
企业推动区域发展
     横店集团的创始要追溯到1975年创办的横店丝厂，最初为横店社办集体企业，1984年实行政企分开，1995年成立横店集团。2013年横店集团已经发展形成60个子公司、200多家生产型企业，完成产值468亿元，实现利税58.11亿元。按照政府规划、企业实施的原则，横店集团累计为横店城镇建设投入资金达100多亿元。
     从上世纪80年代中期横店集团就开始参与到城镇基础设施建设，当时企业有了一定规模，基础设施条件已经成为进一步发展的制约。集团创始人徐文荣意识到如果横店环境和基础设施条件不改变，就引不进人才，工厂也很难做大。但是依赖乡镇政府来建设基础设施也不现实，因为横店仅仅是一个乡镇，没有一级独立财政，市政府也不愿把城市基础设施投到横店来。在这种背景下，要建城镇基础设施就只能依赖于企业自身投入，集团也坚定地承担起建设城镇的责任。现在来看，企业建镇是在现行城镇等级管理体制下，企业为了寻求自身发展的无奈之举。从经营运作方式来看，横店集团为城镇发展投入大致分为以下几方面。
提供公益性基础设施。比如桥梁道路、公园、路灯等，对这一类设施，集团进行投资，集团并不去计算投资的直接回报，主要是作为企业回报社会的一种方式。过去横店南江上只有一座大桥，现在集团先后投资在南江上修建了11座公路大桥，修建的连接横店道路长度超过500公里。城市道路路灯电费、环卫费等都由集团来承担。 
     市场化方式提供部分市政公用产品和公共服务产品。对于一些可以市场化运作的市政公用产品和公共服务产品，比如自来水厂、公交、医院、学校等，集团对这些产品和服务的供给采取市场化运作模式。由集团进行投资，作为集团的资产。日常运营采取企业化管理模式，职工收入与运营的收益直接挂钩。
      企业发展推动了横店城市发展转型。在集团带动下，横店发展已经历了两次深刻的转型，第一次转型是从农业向工业的转变，实现了横店农民的脱贫致富。第二次转型得益于横店集团影视文化旅游产业的发展，带动了横店人民从小康向富裕的转变。横店集团专门成立了影视城有限公司，对横店影视基地及相关旅游配套产业进行整合。目前在影视景区建设及相关配套投入已经超过70亿元，不但改善了城镇面貌，而且成为带动横店发展的新引擎，也完善了城镇功能，使横店从一个工业小镇发展成为一个功能完善的城市。横店影视旅游杂志总编辑曾毓琳回忆，1994年他刚到横店时，全镇民营饭店只有1家拉面馆，现在仅星级宾馆已11家。
     政府在横店发展过程中的主要定位就是做好相关规划和协调工作，协调城镇建设过程中所涉及到的各级政府部门、村和广大农民关系，为企业建镇创造条件。政府邀请同济大学规划院等知名机构编制和修订横店规划，通过规划引导企业建镇的方向。为支持企业建镇的推进，政府在土地出让收入方面也出台了一些优惠措施，目前横店区域内的土地出让收入除上缴上级政府部分，其余全部归横店集团使用，用于横店城镇发展。通过企业建镇横店镇居民获得了更好的生活和就业环境，企业拓展了发展空间，为做大做强企业创造了良好的外部条件。这个外部条件既包括物质条件，也包括当地居民对企业发展的支持，也降低了企业发展中的成本。
开创横店发展模式
      从横店企业建镇的调研来看，政府可以从诸多城镇建设管理事务中摆脱出来，将精力主要用于服务，走出了一条“政府规划设计，企业投资建设”的横店发展模式。相比较而言，企业建镇可以体现出以下优势。
      机制灵活，提高了运作效率。相对于政府管理，企业可以不必拘泥于固有的运作机制，而是采取更加灵活的运作机制，极大地提高了工作效率。曾经是东阳市发改局局长的横店集团工业企业运营总监任立平对此深有感触，他举例说连接诸永高速横店出口到镇区的道路，如果由政府来修建的话，仅征地拆迁一项工作半年都不可能完成，而横店集团只用半年时间就已把路修好。横店镇党委书记王天仁说，横店集团民营医院的运作方式，可以把医院科室进行承包，就能吸引更加优秀的医生在此兼职，能够大大提高医院竞争力。 
      管理高效，降低了建设和运营成本。将效益和工资相挂钩，在日常工作中会更加精打细算。比如水厂在扩建时，为了降低成本，设备都由水厂采购，只是将安装承包出去，极大降低了成本，只用2.2亿就完成了日供水能力7.5万吨的水厂和配套管网建设。已经管了20多年水厂的横店水务公司董事长翁天生说，这要按照政府建水厂的模式操作，最起码得花费3亿元。为了提高管理效率，可以说企业能够精简的人员都精简掉，水厂每个班只有1个人，职工总数只有50多人，翁总说，同等规模水厂员工一般要在70人以上。影视城公司共有接近5000名员工，但是在机关的人员只有30多人。企业的人员负担大大减轻，保证了在最低成本运作。
      共生共荣，更加注重长远发展。横店造就了横店集团，横店发展得好坏也直接关系到横店集团未来的前景，因此横店集团也愿意为横店长远发展进行投资。比如，横店南江治理，自1994年就已启动，经过近10年的治理，直接投入资金就达2亿元。当横店集团将影视旅游产业作为未来发展方向时，横店和横店集团的命运也更加紧密。为了能够为游客提供一个优良的环境，横店集团越来越重视生态投入，除了重视绿化、完善污水处理等基础设施外，横店集团还对有污染的企业进行外迁。横店集团计划将涉及污染的15个化工产品全部外迁，目前已经关闭了4条生产线。通过治理，横店的城镇面貌有了根本的改善，实现了水绿、天蓝、景美。
“小政府大市场”的启示
      中央城镇化工作会议要求建立多元可持续的新型城镇化发展资金保障机制，横店企业建镇的发展模式是社会资本参与城镇建设的一种探索，虽然简单地复制横店企业建镇的模式难度很大，但这种模式对我国新型城镇化发展具有很大的启发，也带给我们一些思考。
      城镇市政公用设施和公共服务的市场化运作大有前景。横店经验表明，通过市场化方式运作市政公用设施和公共服务设施效率更高，成本更低，一些原本需要政府补贴的事务也能实现盈利，比如水厂、公交等。当前一些地方在城镇建设运营过程中，政府垄断行为过多，市场化程度较低，出于部门利益，一些事务不愿交给市场。建议政府要进一步退出城镇市政公用设施及部分公共服务的运营，放宽社会资本参与建设和运营的限制。把建设和运营权交给市场，这既能减少政府投入规模，有利于减少政府债务，也有利于相关产业发展。政府集中在为城镇发展提供规划等服务，引导企业参与城镇建设与发展。 
      尽快推进撤镇设市工作，进一步推动新型城镇化发展。横店企业建镇实际上也是无奈之举，企业承担了许多社会职能，特别是企业承担了桥梁道路等城市公益性设施的供给，这是政府缺位的表现。今天随着城镇规模的逐渐壮大，横店公共财政规模已接近20亿元，达到一个中小城市的规模，但在现行体制下，镇政府可支配的比重较低，不利于横店的发展，相关公益设施建设还要依赖于横店集团，也增加企业发展成本。通过设市来完善政府的事权责任，达到财权和事权的一致，也为集团提供一个更高的发展平台，必将进一步推动横店发展。设市以后，在政府和集团之间关系上，要继续保持“小政府，大市场”的运作模式。
     总结推广横店企业建镇的经验。随着城镇人口增多和农民工市民化政策的落实，城镇基础设施建设与公共服务投资将继续增加，特别是在政府债务总额不断增长的背景下，如何既按照中央要求推动新型城镇化政策落实，又不增加政府债务负担，成为各地在新型城镇化发展进程中所必须面对的难题。横店发展给我们带来了很好的启示，要适时卸下可以交由市场解决的包袱，市场可以很好地解决这些问题。可以召开一些现场会，邀请各级地方政府参观学习横店“小政府，大市场”的运作模式，制定当地城镇化改革政策。（原标题：横店走出了一条“政府规划设计，企业投资建设”的小城镇发展道路；文/范毅；作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）
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